“小作坊、小攤販、小餐飲”立法考量法治與溫情

河南食品網訊：

　　河南食品網訊 2016年9月26日，河南省政府法制辦門戶網站發布了《河南省食品生產加工小作坊小餐飲和食品攤販管理辦法(修訂草案征求意見稿)》(下稱《辦法》)。之后，大河網、騰訊、新浪、鳳凰財經、鄭州日報等媒體紛紛以“河南擬禁止小吃店通過網絡、微信外賣食品”為題做了報道。此消息經微信等社交媒體大量轉發后，立即引發網友熱議，點贊與吐槽并存，可謂是一石激起千層浪。筆者從事食品安全工作多年，為以正視聽，筆者感覺有必要加入評論，遂把最近的一些想法加以整理并和大家分享。

　　一、三小立法緣何引起社會熱議

　　我國小食品生產經營單位業態種類繁多，為便于準確理解和貫徹新食品安全法的立法精神，從食品生產經營消費整個鏈條上來看，一些小型業態被概括為“小作坊、小攤販、小餐飲”，簡稱為“三小”。最近引起公眾熱議的正是《辦法》第四十五條規定，禁止食品生產加工小作坊、小餐飲、食品攤販通過網絡、微信、電話等形式外賣食品，引起社會輿論的廣泛關注。正如網友所言，“當下外賣風行，為百姓飲食提供了極大便利”、“吃麻辣燙叫外賣可能不行了”、“食品安全重要，但是也不該阻擋互聯網+的浪潮!”不過，個別激動的網友，也忽視了該辦法只是在征求意見中，作為《食品安全法》授權地方的立法事項，最終怎么規定還要根據征求意見情況進一步修改完善，切還需最終提請省人大審議通過才能生效。

　　二、“三小”問題并不小

　　“三小”雖小，問題不小。作為食品生產經營消費的環節之一，“三小”是社會生產力基礎的客觀反映。“三小”對于百姓就業，滿足不同群體飲食消費具有十分重要的現實意義，也對食品安全監管部門提出了十分現實的履職難題。

　　“三小”關乎就業創業。生活在“互聯網+”的時代，走在街頭小商鋪前經常可以看到“微信掃碼”或是“支持外賣”的字樣。隨著城市生活節奏的加快，都市白領足不出戶叫上一份外賣犒勞自己似乎已經習以為常。據不完全統計，河南省僅在冊登記小作坊就有5萬多家，小餐飲7萬多家，小攤販30萬個，其服務的人數更是很龐大一個數字了。數量眾多的“三小”，不僅是低收入人群謀求生計、養家糊口的重要途徑，還能夠擴大就業，促進創業。不少從業者則紛紛表示，很多小店也能做到干凈整潔，大酒店前臺富麗堂皇、后廚不忍直視也非沒有先例。這樣一禁了之的做法當屬懶政思維，監管部門應該加強服務意識，為餐飲行業“互聯網+”保駕護航。

　　“三小”關乎飲食安全。據中國青年報社會調查中心通過問卷網，對2001人進行的一項調查顯示，90.2%的受訪者對路邊小吃的衛生和安全問題表示擔心。因此，也有不少網友表示贊同河南禁止小餐飲網絡供餐的制度設計，他們認為很多小作坊、小地攤衛生堪憂，網絡、微信等形式的外賣食品，看不到店面情況，極有可能吃壞肚子，對商家要求更嚴格一些也無可厚非。“三小”立法調研中，消費者在諸如出臺標準、固定攤位、鼓勵投訴舉報、依法嚴懲等方面都提出了很好的建議。隨著消費者權利意識的覺醒，對食品安全的要求越來越高，積極參與食品安全公共決策和法規制定的意愿將更加強烈。

　　“三小”關乎監管履職。面對已經實施的新修訂的《食品安全法》，有些監管部門簡單理解為，該法實施后，對于違法生產經營行為，要么不罰，要罰最低就是5萬元。因此有人擔心，“三小”本來就是小本經營，一旦接到5萬元的罰單，很有可能出現攤主直接跑路、處罰執行不了的尷尬局面。同時，最嚴厲的問責，幾乎成了懸在監管人員頭上的達摩之劍，基層監管人員時刻擔心由于監管不到位被問責的情況。對三小問題仍存在很多認識和管理上的誤區，也成為阻礙新食品安全法發揮威力的最大掣肘之一。

　　三、“三小”監管立法迫在眉睫

　　“三小”立法是依法行政的客觀需要。近期媒體曝光網絡外賣證照不齊、衛生狀況堪憂諸多問題，引發公眾對此類食品安全問題格外關注。與此同時，前不久上海一家餛飩鋪和一家蔥油餅店，因存在證照等問題被迫關停的例子，立刻引起輿論廣泛同情，乃至總理的親自關注，然而社會對小店的同情在法律面前變成了冷漠與無奈。小微食品經營到底怎么管才合適?百姓就業與食品安全之間如何平衡?筆者認為當然應首推法治。古時商鞅就有“智者作法，愚者制焉;賢者更禮，不肖者拘焉”的論述，今日依法治國更是我國治國理政的基本方略。法律作為一種社會治理工具來調節民主、人權、自由等價值已被全社會所接受。因此，為保障公眾身體健康和維護從業者的權益，對“三小”必須實現依法監管。

　　“三小”立法是落實食品安全法的需要。新《食品安全法》第一百二十七條規定，對食品生產加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰，依照省、自治區、直轄市制定的具體管理辦法執行。《立法法》第六十二條規定，法律規定明確要求有關國家機關對專門事項做出配套的具體規定的，有關國家機關應當自法律施行之日起一年內做出規定。截止2016年9月底，“史上最嚴”的新《食品安全法》已實施滿一年。但《河南省食品生產加工小作坊小餐飲和食品攤販管理辦法》是依據原食品安全法制定，在新修訂的《食品安全法》實施后，已經跟不上新法的要求和現實的監管需要。因此，為引導和規范“三小”依法規范經營，防范食品安全風險，必須要加速地方立法進程，實現對“三小”的食品安全監管有法可依，修訂《辦法》迫在眉睫。

　　四、三小立法體現法治與溫情

　　河南省此次《辦法》修訂，力求體現食品安全工作一般規律與食品小作坊、小餐飲和食品攤販管理特殊性的有機結合，既滿足城鄉不同群體消費需求，又突出食品安全問題導向和風險防控原則。在調整消費者、從業者、監管者權益關系時，既有重典治亂的法治理性思維，又有堵疏結合的人性溫情。

　　一方面，河南三小立法維護了上位法的權威。根據新修訂的《食品安全法》的法律框架，，嚴格落實“四個最嚴”，增強了法律規范的統一性與操作性。比如，《辦法》建立了食品小作坊、小餐飲和食品攤販禁止性管理制度。鑒于其生產經營條件有限，為強化食品安全風險防范，對部分質量要求高的食品限制其生產經營，實行負面清單管理;嚴格規范“三小”生產經營行為，在原料控制、人員健康管理、臺賬記錄、票據憑證保存等方面做出規定;對沒有健康證明的、未懸掛登記備案證明健康證明、使用未清洗、消毒的餐具、飲具的情形，增設了簡易處罰程序;同時還增加了連帶責任，再從業資格限定以及拒絕、阻撓、干涉食品藥品監管部門及其工作人員依法開展食品安全工作的處罰等規定。

　　另一方面，《辦法》修訂體現了規范與服務原則。為貫徹落實國務院有關市場管理“放管服”的要求，《辦法》在修訂中吸納了我省各地多年積累的實踐經驗，兼顧食品安全與群眾就業的關系，既遵循了食品安全治理規律，又體現了對從業者的人性化管理。比如，建立食品小作坊、小餐飲和食品攤販登記備案管理制度，適當降低了市場準入門檻，體現了強化事中事后監管的理念;對于輕微違法行為，如未取得食品小作坊、小餐飲登記證或者食品攤販備案證明的，強化教育和引導功能，先責令改正，拒不改正的，再予以處罰;實行免費培訓指導，規定食品藥品監督管理部門應當組織對食品小作坊、小餐飲和食品攤販從業人員進行免費培訓，等等。

　　總之，“徒法不足以自行”。立法雖完美，但如果做不到廣而告知、普遍尊崇和嚴格執行，法律就無法達到預期的實施效果。只有充分發動社會各界廣泛參與和積極互動，才有更高質量的“三小”地方管理辦法。只有嚴格執行“三小”辦法，新修訂的《食品安全法》才更有威嚴，全省人民飲食安全才更有保障。