食藥總局司長對完善統一食品藥品監管的思考

時間：2022-12-28 22:03:13來源：food欄目：冷鏈新聞閱讀：

完善統一權威食品藥品監管體制的若干思考監管體制改革是全球食品藥品監管改革的重中之重。新世紀以來，我國食品藥品安全問題凸顯。黨中央、國務院堅持人民利益至上，順應時代發展要求，按照科學、統一、權威、高效的目標，不斷改革完善我國食品藥品監管體制，著力提升食品藥品監管科學化、現代化水平。當前，我國食品藥品監管體制改革正處于關鍵時期。如何貫徹落實黨中央、國務院要求，尊重規律，堅守方向，保持定力，以更大的政治擔當，加快構建統一權威的食品藥品監管體制，需要從多角度進行思考和探索。科學把握普通商品與特殊商品的關系改革完善我國食品藥品監管體制，基礎而首要的任務是明確食品藥品的基本屬性。因為統一權威的食品藥品監管體制在某種程度上源于食品藥品作為“特殊商品”的基本定位。食品藥品作為“特殊商品”實行特殊監管，這在國際社會已早有定論，而近年來在我國則有所動搖。目前部分市縣將食品藥品監管局、工商行政管理局、質量監督管理局并合為市場監督管理局的“三合一”現象，就是對食品藥品基本屬性進行拷問最典型的例證。判定某類商品是否屬于特殊商品，的確存在著方法論的問題。一般說來，傳統的方法是從商品的流通屬性進行判斷的。如因實行專賣，煙草被稱為“特殊商品”。其他沒有實行專賣、沒有流通限制、沒有特殊管制的商品，往往被稱為普通商品。然而，國際社會將食品藥品定位于“特殊商品”，并不是從商品流通屬性進行判定的，而是從食品藥品作為健康產品的特定視角，或者說，是從食品藥品的特殊風險的角度進行定位的。首先，食品藥品屬于健康性消費品。健康權是最基礎、最根本、最重要的人權。在整個生命存續期間，每個人都會消費一定數量的食品藥品。隨著社會的全面進步，全社會對健康問題更加關心、更加關注，食品藥品安全問題也因此更加聚焦、更加敏感。其次，食品藥品屬于一次性消費品。食品藥品是不能通過消費方式對食品藥品安全性進行驗證。因此進入消費前，食品藥品就必須是安全，藥品還必須是有效、穩定的。再次，食品藥品屬于體驗品或者信任品。上世紀八十年代，根據消費者與廠商的信息不對稱程度，經濟學家將產品分為搜尋品、體驗品和信任品。在這三種商品中，生產者與消費者之間的信息不對稱依次趨于嚴重，生產者自愿保證質量安全的激勵因此呈現遞減，監管的需求呈遞增趨勢。食品可能屬于搜尋品、體驗品或者信任品，但藥品絕對是體驗品或者信任品。食品藥品作為特殊食品的特殊地位，決定了對食品藥品必須實施獨立監管、統一監管和專業監管。從國際社會的監管實踐來看，作為“特殊商品”監管，食品藥品監管具有以下鮮明的特點：一是監管基礎的科學化。當代社會，食品從農田到餐桌、藥品從實驗室到醫院，面臨著諸多生物性、化學性、物理性風險的挑戰。這些風險有些是天然的，有些是人為的；有些是顯性的，有些是隱性的；有些是原發的，有些是繼發或者后發的，應對這些風險需要現代科學技術的強力支撐。新世紀以來，風險治理理念的提出，標志著食品藥品治理從經驗治理到科學治理、從傳統治理到現代治理的重大轉變。這一轉變在食品藥品監管史上具有重要的轉折點和里程碑意義。二是監管規則的統一化。隨著大生產、大流通格局的形成，食品藥品法律、標準等監管規則必須統一。而只有監管體制的統一，才能真正實現監管規則的統一。否則，政出多門、令出多頭，必然造成市場的割裂與封閉。三是監管手段的現代化。現代食品藥品生產經營活動日趨復雜，許多隱性風險都需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗檢測、監測評估、審核查驗、鑒定等專業技術手段去識別。四是監管隊伍的職業化。現代食品藥品監管早已不是過去簡單的衛生監管或者環境監管，而是產品內在屬性要求的監管。沒有良好的專業背景和職業化經驗積累，是難以勝任現代食品藥品監管工作的。食品藥品監管隊伍建設必須走專業化、職業化的道路。五是監管視野的國際化。新世紀以來，面對食品藥品安全風險的多發頻發，許多國家和地區都在加快監管改革步伐，建立統一權威的食品藥品監管體制，積極應對食品藥品安全新挑戰。科學把握個體安全與公共安全的關系從歷史的視角看，人類社會對食品藥品安全的認知大體經歷了個體安全、公共安全、國家安全和人類安全四個階段。食品藥品安全已經涵蓋了逐步升級的“四大安全”。在個人安全或者生命安全認知階段，食品藥品安全事件往往表現為個體的、偶發的事件。此時，消費者因食品藥品消費受到損害時，往往追究的是食品藥品研制者、生產者或者經營者的民事責任。甚至有時消費者認為，這種損害也可能源于自身的“過錯”，否則別人為什么沒有此遭遇。隨著現代公共管理理論的勃興和社會責任理論的發展，在公共安全認知階段，全社會對食品藥品安全關注的焦點逐步使食品藥品安全事件從個體事件轉變為社會事件。此時，行業協會、學術團體、消費者保護組織等參與監督的意識空前高漲，輿論引導、信息管理、犯罪偵查等公共安全部門的關注明顯提升。在國家安全認知和人類安全認知階段，食品藥品安全治理的主體進一步拓展，國家、地區，乃至國際組織等，都積極參與食品藥品安全治理。食品藥品安全問題逐步成為區域性乃至國際性重大問題。從個體安全、公共安全到國家安全、人類安全，食品藥品安全治理的范圍在拓展、層級在提升、影響在擴大。以食品為例，從食品衛生，到食品質量，再到食品安全，監管的維度已從科學性的一維，拓展到科學性、社會性和政治性的三維，已從點的思考、線的思辨，到面的思索、局的思量，食品藥品監管進入一個全新的時代。近百年來，國際社會不斷強化食品藥品安全的獨立監管、統一監管和專業監管，其根本目的就是要打造強大的食品藥品監管部門，從科學性、社會性、政治性等多維度，積極應對各種風險挑戰，有效保障和促進公眾健康。科學把握社會問題與政治問題的關系食品藥品安全問題屬于世界性難題，主要表現在：一是以“有限”去滿足“無限”。即以有限的監管資源去滿足全社會對食品藥品安全的無限需求，這在任何國家、任何時代都是一個重大難題；二是從“偶然”中尋找“必然”。在當代，食品藥品安全問題的存在是必然的，但某一特定產品是否會出現問題、何時出現問題、以何種形態出現問題，則是偶然的。保障全部食品藥品安全的可預測、可控制、可追溯始終是個重大難題；三是以“理性”說服“感性”。食品藥品消費存在風險，這是現實、理性的認知；而食品藥品安全風險“零容忍”，則是公眾的絕對性、完美性期盼。目前，讓社會各界都能理性認知食品藥品安全的相對性，仍然存在著較大的困難。在社會快速轉型期，與其他領域一樣，食品藥品安全領域也呈現著“四高四低”的現象，即關注度高、滿意度低；參與度高、容忍度低；期望值高、信賴值低；焦慮感高、安全感低。必須看到，在全球化時代，在食品藥品安全領域，沒有哪個國家可以獨善其身。發展中國家往往比發達國家面臨著更大的壓力，承受著更大的挑戰。新世紀以來，對食品藥品問題的認識大體經歷了重大的社會問題、重大的經濟問題、重大的民生問題和重大的政治問題四個發展階段。第一階段為重大的社會問題。“三鹿”奶粉事件前，基本將食品藥品安全問題定位為重大社會問題，認為食品藥品安全事件直接關系社會和諧和社會穩定。這時政府主要是從整頓市場秩序的角度提出加強食品藥品安全的各項要求，如2004年國務院提出，加大整頓和規范市場秩序的力度，重點是繼續抓好直接關系人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等方面的專項整治。第二階段為重大的經濟問題。“三鹿”奶粉事件之后，將食品藥品安全問題與調整產業結構、促進產業升級有機結合起來，力求從產業發展的基礎方面破解影響食品藥品安全的深層次問題。第三階段為重大的民生問題。如2011年國務院提出，加強社會建設和保障改善民生。完善食品安全監管體制機制，健全法制，嚴格標準，完善監測評估、檢驗檢測體系，強化地方政府監管責任，加強監管執法，全面提高食品安全保障水平。第四階段為重大的政治問題。十八大以后，將食品藥品安全定位重大政治問題。如2014年提出，食品安全關系人民群眾生命健康安全，關系經濟社會可持續發展，關系著中華民族的未來，能不能給老百姓一個滿意的交代，是對黨執政能力的重大考驗，必須下最大的氣力，切實抓緊抓好、抓出成效，確保老百姓“舌尖上的安全”。從最初的重大社會問題，到重大經濟問題，再到重大民生問題，最后到重大政治問題，全社會對食品藥品安全問題的認識達到了“四位一體”的戰略高度。食品藥品安全也因此需要在更大的格局上謀篇布局。如果將食品藥品安全監管的目標僅僅定位于維護和規范市場秩序，而不是保障和促進公眾健康，則說明還沒有真正領會食品藥品監管的使命和意義，沒有真正把握食品藥品監管的精髓和真諦。

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